Osmanlı devlet adamları, sık sık ortaya çıkan para darlığına ve bütçe açıklarına rağmen dışarıdan borç para almaktan şiddetle kaçınmışlardır; Tanzimat'tan önce bu konudaki birkaç teşebbüs de başarısız kalmıştır. Fakat XVIII. yüzyılın ikinci yarısında sanayi devrimiyle birlikte gelişen Avrupa sermaye çevreleri, Osmanlı ülkesine sadece mal satmakla yetinmeyip sermaye yatırımı yollarını da aramaya başladılar. Büyük bankalar tarafından çıkarılan ve küçük tasarruf sahiplerince satın alınan tahviller aracılığı ile devletlere borç vermek, kazançlı bir iş olması yanında borç alan ülkeyi malî kontrol altına almayı da kolaylaştırıyordu. Bu yüzden İngiltere ve Fransa, Osmanlı Devleti'ni bir borç kıskacına sokmak için çeşitli yollardan baskı yapıyorlar, bir taraftan da Tanzimat reformlarının başarısından söz ederek Batılı sermaye çevrelerinin güvenlerini arttırmaya çalışıyorlardı. Mustafa Reşid Paşa, 1850-1851 malî yılında hazinenin maaşları dahi ödeyemeyecek duruma gelmesi üzerine ilk dış borç anlaşmasını imzaladı. Fakat Sultan Abdülmecid'in eniştesi Fethi Ahmed Paşa ile Damad Mehmed Ali Paşa'nın dış borçlanmanın doğuracağı tehlikeler konusunda padişahı uyarmaları üzerine anlaşma onaylanmadı. Hazine 2.200.000 Osmanlı lirası tazminat ödeyerek anlaşmayı feshetti.
Rusya'nın Akdeniz ticaretini ele geçirmesinden çekinen İngiltere ve Fransa'nın da kışkırtmalarıyla başlayan Kırım Harbi (1853-1856) Osmanlı maliyesini daha da sarstı. Osmanlı yöneticileri, ordularıyla Osmanlı Devleti'ni destekleyen İngiltere ve Fransa'nın kredi açma konusundaki tekliflerini kabul ederek ilk borç anlaşmasını 24 Ağustos 1854 tarihinde imzaladılar. Böylece Osmanlı malî tarihinde dış borçlanma dönemi başlamış oldu. Alınan borç savaş giderlerini karşılamadığı için 27 Haziran 1855'te ikinci bir anlaşma imzalandı. Mısır vergisi, Suriye ve İzmir gümrükleri gelirleri bu iki borca teminat olarak gösterildi.
Dış borçlanma Osmanlı yöneticilerine kolay geldiği için kısa zamanda alışkanlık halini aldı. 1854'ten 1874'e kadar on beş dış borç anlaşması imzalandı. Devlet dışarıya ana para olarak 238.773.272 Osmanlı lirası borçlandığı halde tahvillerin düşük fiyattan satılması ve komisyon masrafları yüzünden eline 127.120.220 Osmanlı lirası geçmiştir. Bu dönemde sadece 1855 tahvilleri esas değerinden fazlaya (% 102,6) satıldığı için ele geçen miktar fazla olmuştur. Aynı dönemde alınan dış borçların sadece % 7,8'i Rumeli demiryolu yatırımına harcanmıştır. Büyük kısmı ise bütçe açığının kapatılması, iç ve dış borç taksitlerinin ödenmesi, değerini yitiren kâğıt ve bakır paraların tedavülden kaldırılması gibi câri harcamalar için kullanılmıştır. Her borç alışta devlet gelir kaynaklarının teminat olarak gösterilmesi ise ülkeyi ipotek altına sokuyordu.
Cârî harcamalardan doğan bütçe açıklarını kapatmak için hızlı bir borçlanma dönemine giren Osmanlı maliyesi sonunda iflâs etti. 1875 malî yılı bütçesi açığı 5 milyon lirayı geçiyordu. Aynı yıl ana para ve faiz olarak 14 milyon lira dış borç taksitinin ödenmesi gerekiyordu. Rumeli'de isyanlarla uğraşan ordu için âcilen 2 milyon liraya ihtiyaç vardı. Bu durum karşısında Sadrazam Mahmud Nedim Paşa, bütün dünya borsalarını ayağa kaldıran bir malî operasyona girişti. Konuyu Midhat Paşa'nın da dahil olduğu bir komisyona incelettirdikten ve alınan kararları Sultan Abdülaziz'e onaylattıktan sonra 6 Ekim 1875 tarihinde bir kararnâme yayımladı. Burada dış borç taksitinin yarısının nakten ödeneceği, yarısı için de beş yıl vadeli ve % 5 faizli yeni tahvil verileceği, bunlar için bütün gümrük gelirleriyle tuz, tütün, ağnam resmi ve Mısır vergisinin teminat gösterileceği, bütçe açığının 5 milyonu aştığı, mevcut şartlarda yeni bir dış borç almanın da imkânsız olduğu, alacaklıları mağdur etmemek için bundan daha iyi bir yol bulunamadığı ifade ediliyordu.
Dış borç taksitinden elde edilecek 7 milyonun 5 milyonu ile bütçe açığını kapatmayı, 2 milyonu ile de ordunun ihtiyacını karşılamayı planlayan hükümetin bu kararına Avrupalı tahvil sahipleri büyük tepki gösterdiler. Sokaklara dökülerek Türkler'in kendilerini aldattığını ileri sürüp gösterilerde bulundular. Hükümet, kararnâme konusundaki endişeleri gidermek için 7 ve 10 Ekim'de iki ayrı tebliğ daha yayımladı. Hariciye nâzırı, 14 Ekim'de bir genelge ile yeni operasyonu yürütmekle Osmanlı Bankası'nın görevlendirildiğini bildirdiyse de tepkiler devam etti. Buna rağmen Osmanlı hükümeti 30 Ekim 1875'te çıkardığı bir kanunla kararnâmeyi yürürlüğe koydu. Eski tahvil sahiplerine verilmek üzere % 5 faizli ve beş yıl vadeli 35 milyon liralık tahvil çıkarıldı. Batılı güçlerin kışkırttığı Rumeli'deki olaylara rağmen ödemeler sürdürüldü. Fakat Sırbistan savaşı yüzünden Nisan 1876'da ödemeler durduruldu. Durumu protesto eden Avrupalı alacaklılar, hükümetlerini sıkıştırarak Osmanlı maliyesi idaresinin milletlerarası bir komisyona devredilmesini istediler. Bunun devletler hukuku açısından mümkün olup olmadığının tartışıldığı bir sırada II. Abdülhamid tahta geçti (31 Ağustos 1876).
II. Abdülhamid, Osmanlı borçlarının devletten devlete borçlar olmadığını, bundan dolayı da konunun siyasî yönünün bulunmadığını, borcun şahıslardan alındığını ve alacaklıların temsilcileriyle çözüm yolunun bulunacağını açıkladı. Alacaklılardan temsilcilerini seçerek İstanbul'a göndermeleri istendi. Fakat İngiliz ve Fransız alacaklıların anlaşmazlığa düşmesi yüzünden alacaklılarla hükümet arasında bir çözüm şeklinin bulunması gecikti. 24 Nisan 1877'de başlayan Osmanlı-Rus Harbi de gecikmenin önemli sebeplerinden biri oldu. Bu arada ortaya birtakım uzlaşma veya müdahale projeleri atıldıysa da çoğunda milletlerarası bir komisyonun Osmanlı maliyesini devralması teklif edildiği için Bâbıâli tarafından reddedildi. 1877-1878 Osmanlı-Rus Harbi'ni sona erdiren 13 Temmuz 1878 tarihli Berlin Antlaşması'na göre borçların bir kısmı, bu antlaşma ile Osmanlı ülkesinden ayrılan veya toprak elde eden ülkelere devredildi. Osmanlı hükümetinin borçların ödeneceğine dair verdiği söz devletlerce kabul edildi. Kongreye katılan devletlerin, borçların ödenmesini temin maksadıyla milletlerarası bir komisyon kurulmasını Bâbıâli'ye tavsiye etmesi hükmü antlaşmada yer aldı. Ancak bu hüküm, hükümete ait yetkilerin yabancılarca kullanılacağı şeklinde yorumlanarak tepkiyle karşılandı. Bilhassa Galata bankerlerinin sözcüsü durumundaki basın, yabancıların vergi gelirlerini toplamasını devletin egemenlik haklarına saldırı sayıyordu.
Hükümet, herkesin karşı çıktığı yabancı müdahalesine ve milletlerarası komisyon fikrine engel olmak için Sadrazam Tunuslu Hayreddin Paşa'nın başkanlığında 1 Ekim 1878'de bir malî komisyon kurdu. Osmanlı Bankası Genel Müdürü Forster ile Crédit Lyonais Müdürü Mercet'in de üye olduğu bu komisyon, devletin gerçek gelirlerini tesbit ederek bütçe yapacak ve bir düzen içinde borçların ödenmesini sağlayacaktı. İlk önce, savaş boyunca avans ve kredilerle hükümeti destekleyen Osmanlı Bankası ile Galata bankerlerine olan borçlar ele alındı. 9 milyon liraya varan iç borçların dörtte üçünü Osmanlı Bankası'na olan borçlar teşkil ediyordu. Alacaklıların hükümete verdikleri teklif kabul edilerek 22 Kasım 1879 tarihinde bir mukavele imzalandı. Buna göre bir miktar indirim yapıldıktan sonra 8.725.000 liraya düşen borç eşit taksitlerle on yılda ödenecekti. Hükümet, bu borcuna teminat olmak üzere altı adet gelir kaynağını on yıl süre ile alacaklılara tahsis edecekti. Alacaklılar da Rüsûm-ı Sitte İdaresi'ni kurarak müskirat, pul, İstanbul ve civarı deniz ürünleri rüsûmu, İstanbul, Edirne, Samsun ve Bursa ipek öşrü, tömbeki ve tütün inhisarından oluşan bu altı gelir kaynağını işletecekti. Rüsûm-ı Sitte İdaresi, hiçbir teminatı ve sorumluluğu olmaksızın bu gelirleri devlet adına idare edecek, yıllık borç taksiti olan 1.100.000 lirayı ödedikten ve masrafları düştükten sonra geriye kalan para ile de dış borçları ödeyecekti. Hükümet borcunu on yıldan önce öderse veya daha iyi bir ödeme planı hazırlarsa bu mukavele feshedilecekti.
Avrupalı alacaklılar, Rüsûm-ı Sitte Mukavelesi'ne büyük tepki gösterdiler. Batı basını, düşmanca ve alaycı ifadelerle mukaveleyi ve Galata bankerlerinin bu işi millî bir dava haline getirmesini şiddetle eleştiriyordu. Bütün bu tepkilere rağmen Galata bankerleri Rüsûm-ı Sitte İdaresi'ni kurarak başına da Romanya tütün idaresinin kuruluşunda başarı gösteren R. Hamilton Long'ı getirdiler ve derhal çalışmalara başladılar. Teşkilâtta 5714 kişi görev aldı; bunların sadece 130'u gayri müslimdi.
Rüsûm-ı Sitte İdaresi, ilk altı aylık çalışma döneminde beklenenin üzerinde bir sonuç aldı. İkinci altı aylık dönemde de daha iyi sonuç alınınca Avrupalı alacaklılar hükümetlerine başvurup Rüsûm-ı Sitte İdaresi'ni devralmaya hazır olduklarını bildirdiler ve Osmanlı Devleti'ne baskı yapılarak bunun sağlanmasını istediler. Batılı diplomatlar, Berlin Muahedesi'nin ortaya çıkardığı Yunan ve Karadağ sınırlarının tashihi, Ermeniler'in oturduğu yerlerde ıslahat yapılması gibi meseleleri de koz olarak kullanarak Bâbıâli'yi sıkıştırmaya başladılar. Hatta bir İngiliz filosu Akdeniz sahillerinde dolaşarak işgal tehdidinde dahi bulundu. Bunun üzerine hükümet tarafından hazırlanan bir ödeme planı 23 Ekim 1880 tarihinde bir nota ile alacaklılara ve ilgili devletlere bildirildi. Bu plana göre hükümet, rüsûm-ı sitte ile birlikte daha bazı gelir kaynaklarını Avrupalı alacaklılara tahsis ediyordu. Alacaklıların seçeceği bir banka bu gelirleri işletecekti. Banka önce iç borçları, daha sonra da dış borçları ödeyecekti. Osmanlı hükümetinin genel kontrol hakkı saklı kalacaktı.
Avrupalı alacaklılar seçtikleri temsilcilerini İstanbul'a göndererek hükümetin Şûrâ-yı Devlet Reisi Server Paşa'nın başkanlığında kurduğu komisyonla müzakerelere başladılar. 13 Eylül 1881'de başlayan müzakereler sırasında, kendilerine tahsis edilen gelirlerin idaresi için milletlerarası resmî bir komisyon kurulmasını istediler. Bâbıâli'nin bunu kabul etmemesi üzerine alacaklıların seçeceği temsilcilerden oluşacak bir meclisin kurulması kararlaştırıldı. Üzerinde anlaşmaya varılan hususlar, hükümet tarafından 28 Muharrem 1299 (20 Aralık 1881) tarihinde bir kararnâme şeklinde ilân edildi. Hükümetin "nizamnâme" adını verdiği, malî çevrelerde Muharrem Kararnâmesi olarak bilinen kararnâme kapsamına, Mısır vergisi karşılık gösterilerek alınan 1854, 1855, 1871 ve 1877 tarihli borçlar dışındaki bütün borçlar giriyordu. Toplam 219.938.559 Osmanlı lirası civarında olan bu borçlardan önemli miktarda indirim yapıldıktan sonra yekün 125.250.943 liraya düştü. Borçlar, A, B, C ve D olmak üzere dört tertipte birleştirildi. Eski tahvillerin yenileriyle değiştirilmesi için süre tanındı. Bu süre zarfında 945.894 liralık eski tahvil değiştirilmediği için borç 124.305.049 liraya düştü. Kararnâme dışı bırakılan borçlarla birlikte Osmanlı genel borçlarının toplamı 141.505.309 liraya ulaşıyordu.
Alacaklıların menfaatini korumak ve borçların ödenmesini bir plan dahilinde yürütmek üzere İngiliz, Fransız, Alman, Avusturya, İtalya, Hollanda ve Osmanlı alacaklılarını temsilen birer üyeden oluşan ve Düyûn-ı Umûmiyye-i Osmâniyye İdare Meclisi veya kısaca Düyûn-ı Umûmiyye Meclisi adı verilen bir meclis kuruldu.
Kaynak: Türkiye Diyanet Vakfı İslam Ansiklopedisi